Énergies renouvelables : comment soutenir les projets citoyens et participatifs en France

Le développement des énergies renouvelables (ENR) représente l'un des piliers de la stratégie française de transition énergétique. Afin d'atteindre les objectifs ambitieux fixés à l'horizon 2030 - soit 32 % d'énergie renouvelable dans la consommation finale d'énergie, 40 % pour l'électricité -, la nouvelle Programmation pluriannuelle de l'énergie indique qu'il faudra doubler les capacités d'énergies renouvelables électriques installées entre 2017 et 2028 dans l'Hexagone.

Au-delà du défi technique et économique, ce développement soulève un enjeu important en matière d'acceptation locale des projets. Dans ce cadre, les projets participatifs d'énergies renouvelables représentent un modèle particulièrement innovant et dynamique, porté par deux approches complémentaires. Ces initiatives ont fait l'objet d'une toute récente étude de l'Iddri dont nous reprenons ici les principaux enseignements.

Il y a tout d'abord l'émergence de projets citoyens, fondés sur une implication durable des habitants et collectivités locales dans la gouvernance et le financement des projets. Ces initiatives sont pour la plupart soutenues par l'association Énergie partagée qui comprend à la fois un fonds d'investissement citoyen et une activité d'aide au montage des projets. En dépit de l'accélération observée ces dernières années - 300 projets recensés en 2018 en France, contre 160 en 2015 -, ils représentent pour l'instant une niche de faible ampleur dans le marché national.

Selon une étude de l'Ademe, l'éolien citoyen représentait environ 3 % des capacités totales installées en France jusqu'en 2016, et 1 % pour le photovoltaïque. Des chiffres encore très éloignés de l'Allemagne, où 43 % des capacités totales d'ENR électriques sont détenus par les citoyens (32 %) et les agriculteurs (11 %).

Il faut également noter la multiplication des opérations de financement participatif pour des projets ENR de grande envergure, portés par des développeurs industriels via les plates-formes de financement participatif (crowdfunding).

Plus simple à mettre en ouvre, ce modèle connaît aujourd'hui une croissance importante (39 millions d'euros collectés en 2018 contre 21 millions en 2017). Un essor qui s'explique par l'introduction du " bonus participatif " dans les appels d'offres nationaux depuis 2016. Ce bonus octroie un soutien public additionnel (compris entre 1 et 3 euros par MWh) au porteur de projet si celui-ci s'engage à respecter des seuils conséquents en matière de financement participatif (10 % du financement total ou 40 % des fonds propres apportés par des citoyens et collectivités locales) pour une durée minimale de 3 ans. Son attractivité n'est plus à démontrer : toutes filières confondues, 36 % des projets lauréats se sont engagés au bonus, taux qui monte à plus de 70 % pour la filière des centrales photovoltaïques au sol.

Iddri/Énergie partagée/FPF, CC BY-NC-ND

Si les deux approches du financement participatif et des projets citoyens s'inscrivent dans la même finalité d'implication des acteurs locaux dans les projets de leur territoire, leurs fonctionnements, vertus et contraintes restent toutefois différents.

En raison de sa simplicité, le financement participatif constitue un outil facilement généralisable pour flécher massivement l'épargne locale vers les projets ENR, tout en permettant de favoriser l'acceptation des projets. Il faut néanmoins reconnaître que la participation exclusivement financière (sans aucune influence sur la prise de décision) et généralement limitée dans la durée (quatre à cinq ans pour la majorité des projets) n'apporte pas la même valeur ajoutée en matière d'appropriation locale des projets.

À l'inverse, les projets citoyens, bien que plus longs et complexes à monter, s'inscrivent dans une réelle démarche de maîtrise locale des projets en cohérence avec le territoire, générant une dynamique sociale et une valeur ajoutée locale que le financement participatif ne peut que difficilement reproduire.

Mais plutôt que de les opposer, c'est bien leur complémentarité qu'il faut valoriser. Les motivations et attentes des citoyens en matière d'implication dans les projets sont multiples, allant du placement éthique de son épargne jusqu'à l'engagement dans un collectif local en vue de développer un projet coopératif. La diversité de modèles constitue donc une richesse pour répondre à ces attentes.

C'est en partie dans cet esprit de rapprochement des modèles que s'est inscrit la réforme du bonus participatif intervenue en 2018 ; elle vise à systématiser le lien entre l'investissement participatif et la participation des acteurs à la gouvernance des projets.

Partant d'une l'intention louable, cette réforme risque néanmoins de générer beaucoup de déceptions.

Tout d'abord pour les développeurs industriels (en général peu enclins à ouvrir leurs projets à une gouvernance partagée), faute de s'être familiarisés avec cette approche plus complexe ; pour les plates-formes de crowdfunding ensuite, les levées de fonds en actions étant bien plus complexes que celles réalisées jusque-là (principalement sous la forme d'obligations simples ou convertibles), induisant des coûts et un risque d'échec bien plus importants.

Pour une large partie des investisseurs citoyens enfin, qui privilégient des outils d'investissement simples (comportant un taux de rentabilité fixé d'avance et une durée de placement limitée à quelques années) à la possibilité de participer activement à la gouvernance des projets, au prix d'un investissement en actions plus complexe et risqué.

De façon paradoxale, les acteurs de l'énergie citoyenne pourraient également se retrouver perdants : l'évolution des critères du bonus participatif constitue en effet l'arbre qui cache la forêt. Le développement futur de ces initiatives citoyennes dépend avant tout du maintien des mécanismes de soutien en guichet ouvert, qui tendent à disparaître progressivement au profit de la généralisation des appels d'offres.

Or il est désormais admis que la mise en concurrence profite en premier lieu aux grands acteurs industriels, risquant par conséquent de freiner brutalement le développement des projets citoyens, ne pouvant résister à cette concurrence sur des critères purement économiques.

Comment sortir de cette situation ? En saisissant les opportunités fournies par la nouvelle directive européenne aux énergies renouvelables, qui encourage les États à se doter d'un véritable cadre stratégique pour développer les projets participatifs. Elle autorise également les États membres à réserver des mécanismes de soutien sur mesure aux projets citoyens - que ce soit via la préservation de tarifs d'achat en guichet ouvert, d'appels d'offres réservés ou encore de conditions préférentielles pour faciliter leur participation aux appels d'offres.

Plutôt que d'essayer de soutenir l'ensemble des modèles participatifs au travers d'un seul outil (en l'occurrence, le bonus participatif), il pourrait ainsi être judicieux de développer deux approches complémentaires.

D'un côté, il faudrait définir un objectif ambitieux pour le développement des projets citoyens ENR, à l'image de l'objectif de 15 % pour 2030, proposé par le Collectif pour l'énergie citoyenne. à condition de leur préserver un cadre favorable (notamment via le maintien des tarifs d'achat en guichet ouvert). Et, à plus long terme, en définissant des mesures préférentielles pour permettre l'intégration progressive des projets citoyens dans les appels d'offres (en veillant à ne pas reproduire les erreurs commises par l'Allemagne).

De l'autre côté, il s'agirait de généraliser au mieux le financement participatif pour les projets soumis aux appels d'offres, via la simplification des modalités du bonus participatif. À terme, l'incitation économique pourrait même être remplacée par une obligation réglementaire d'ouverture du capital des projets aux acteurs locaux (à l'image de ce que pratique le Danemark pour l'éolien).

Une telle vision stratégique permettrait non seulement de concrétiser enfin l'adage d'une " transition par tous et pour tous ", qui avait émergé du débat national sur la transition énergétique en 2013. Mais elle semble surtout indispensable dans le contexte actuel pour mener à bien ce projet de transition dans le cadre d'un nouveau contrat social et écologique, assurant l'implication de tous et une répartition équitable des retombées dans les territoires.

Article également publié sur The Conversation.